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原創|深化投融資體制改革是化解當前政府存量債務的關鍵

文章來源:『現代咨詢』公眾號作者:丁伯康
時間:2019-10-16 10:17 訪問量:

來源:現代咨詢

作者:丁伯康

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丁伯康:系國家發改委和財政部PPP專家庫雙庫專家、中國城投網首席經濟學家、現代咨詢董事長、現代研究院院長。

 


丁伯康

近年來,我國地方政府的存量債務問題越來越引起社會的關注。特別是在當前經濟增速放緩的情況下,地方存量債務可能帶來的金融和財政風險尤其需要引起重視。但一直以來,對相關債務規模和風險的判斷與爭議始終存在,各種說法莫衷一是,這既不利于中央政府的決策和政策制度的出臺,也不利于地方政府和政府投融資平臺正常開展投融資活動。那么如何才能破除當前強監管下的政府融資障礙,防范地方政府存量債務的風險呢?筆者認為關鍵還是要深化政府投融資體制改革。

一、改革政府融資的隨意性,適度控制舉債規模

針對目前地方政府存量債務不減反增的情況以及投融資平臺公司的現狀,要按照財政部《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知財預》(〔2018〕34號)、《關于印發《預算穩定調節基金管理暫行辦法》的通知》(財預〔2018〕35號)、《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》(國發〔2010〕19號)、關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》(財金〔2018〕23號)等文件規定,進行清理規范,防止政府違法違規負債、債務規模不斷擴大。嚴格控制新增貸款和債務規模。

依據國發〔2010〕19號規定,地方政府在出資范圍內對融資平臺公司承擔有限責任,實現融資平臺公司債務風險內部化。因此,平臺公司債務規模也應當嚴格控制在公司償債能力范圍內。經清理整合后保留的融資平臺公司融資行為必須規范,融資和擔保要嚴格執行相關規定,向銀行業金融機構申請貸款須落實到符合條件的項目。銀行當前既不能放任該類貸款繼續增加,聚集信用風險,也不能操之過急,快速壓縮貸款規模,使項目爛尾產生“多米諾骨牌”效應。目前的主要工作是管理好存量貸款,保證信貸資金的合規使用,同時調整優化貸款結構。對于問題貸款,首先得保證利息償付順暢,同時通過分期還款計劃逐步壓縮貸款規模。為防止集中度風險、流動性風險,應對政府存量債務和融資平臺貸款實行總量控制。

作為任何一個城市,政府的舉債都應該是有合理限度的。筆者通過對目前我國部分城市建設融資的情況分析,處于經濟相對發達地區的城市,這些城投公司的整個資產負債水平與這些城市的GDP之間,與地方財政一般預算收入之間,是存在一個相對合理的比例的。如果這個比例過大,將會給政府償債帶來很大的壓力和負擔。要制約地方政府過度負債、盲目投資的沖動,讓投融資平臺成為一個受約束的平臺,就需要建立一個地方政府債務規模控制和預警機制,無論是地方政府通過投融資平臺的貸款行為,還是不同形式的投資行為,都應當要求地方政府的債務規模必須與財力相匹配。在這方面,可以借鑒發達國家政府債務管理指標體系,綜合運用債務負擔率(債務余額與GDP的比率)、債務依存度(當年債務增加額與總支出的比率)、償債率(當年債務償還率與當年可支配收入的比率)等指標,來測算地方投融資平臺債務的規模,并通過將各項指標的實際值與國際和國內警戒標準相比較的方法,將指標的風險狀態歸并于風險較低區、風險較高區和風險極高區三種狀態,從而判斷和計算地方投融資平臺債務的運行狀態和風險指數,預警風險的現狀,確保債務規模保持在安全、合理的范圍之內。一旦風險監測指標超過設定的警戒線,相關管理部門應當立即采取措施使之降低到警戒線以下。

此外,應當著手對地方政府投融資平臺進行改革,實現市場化、實體化和規范化的改革也非常必要。同時要不斷提高地方政府投融資平臺的透明度,推動當前地方政府通過投融資平臺所形成的隱形負債向及時公開披露的合規的顯性負債轉變,改變當前信息披露嚴重不透明的狀況。建立地方政府投融資責任制度,無論是地方政府通過投融資平臺的貸款行為,還是不同形式的發展行為,期限必須盡可能與政府任期相一致,同時在地方政府嚴重資不抵債、不能有效清償的情況下,適時探索實施地方政府財政破產制度并追究主要領導人的責任。

二、改革政府投資的盲目性,守住債務“紅線”和償債“底線”

根據政府職能的要求,地方政府擔負著提供社會公共產品的責任,并且隨著經濟發展,對于社會公共產品的需求與日俱增。但實行分稅制之后,地方政府財力和事權不匹配、事權過多與財力不足的矛盾越來越突出。因此,地方政府介入投融資活動,就成為解決這一矛盾的普遍選擇。

地方政府投融資平臺的高額負債增加了政府的財政負擔。由于地方政府投融資平臺項目貸款的還款來源都列入政府財政頂算,并報當地人大常委會審議通過,因此地方政府成為貸款的最終還款人。也正是由于有了地方政府的財政擔保,各大商業銀行才敢于向經營收益有限、財務實力并不雄厚的政府投融資平臺大量放貸。但是,投融資平臺的高額負債形成的還款壓力增加了地方政府的財政負擔。因此,城市基礎設施建設要和財政投入相結合。財政支持和地方政府的投融資活動一定要進行有效對接,當投融資平臺公司的資產負債率達到一定界線,如65%左右時,這就是債務的紅線,就必須馬上發出預警信號。當采取PPP模式進行政府項目的融資建設時,政府的年支出責任達到或超過可支配財力的10%時,這就是紅線。政府財政部門需要采取收到進行控制,或需要無條件的注入資產、注入資金,只有這樣結合起來,整個城市建設的融資行為,才能控制住風險。

在肯定地方政府投融資在緩解財力與事權矛盾、滿足城市基礎設施公共產品供給上發揮重大作用的同時,也要看到在實際操作中,地方政府投融資管理體制的不完善,導致諸如償債風險日益加大,一些地方政府違規或變相提供擔保等問題日益嚴重,威脅著經濟的健康發展和穩定。因此通過政府投融資管理體制的改革創新,才能進一步促進地方政府財力與事權的匹配,更好地滿足城市基礎設施的供給。

此外,地方政府要加快地區經濟發展速度,努力拓展財政增收空間,積累財政實力用于消化貸款欠款,樹立新增財力首先用于消化赤字債務的意識。實行規范的部門預算和綜合預算,并嚴格按預算執行。結合地方政府財政資金狀況,區分輕重緩急,制定出一套合理和規范的政府債務規劃,合理安排預算支出,適當安排財政專項還貸資金,制定新舊貸款本息還款計劃,每年在預算內安排一定數量的資金用于償債,并根據財政情況和還債需要逐年增加,逐步償還地方政府融資平臺的貸款本息。

三、改革政府投融資運作機制,發揮市場配置資源的作用

為應對政府的債務風險,應當著手對地方政府投融資平臺進行市場化改革,進一步完善投融資體制。讓地方政府直接面對市場,以提升直接融資能力。在市場各方力量的共同監督下,促使地方政府規范借貸行為,控制債務風險。對一些適合采取PPP模式的大型基礎設施和公共服務項目,如橋梁、污水處理廠、醫養一體化項目等,可以采用和社會資本合作方式,進行建設和運營,從而減輕地方政府的當期財政政府壓力。

再者就是對政府存量國有資產進行盤活,對現有資產、資源進行優化重組和整合,夯實政府投融資平臺公司,增強平臺的資本實力。要通過引進民間投資等市場途徑,促進投資主體多元化,改善平臺公司的股權結構,形成一批規模大、實力優、抗風險能力強的投融資平臺公司,使其真正成為地方政府強化宏觀調控能力、合理調配資源、促進經濟結構調整的重要平臺。同時,也要積極創造條件壓縮間接融資比例,提高直接融資比例,推動存量資產的證券化融資、房地產信托融資等。鼓勵地方政府融資平臺通過發行證券化產品進行直接融資。

從我國各地基礎設施的建設情況看,通過債券發行等形式籌資建設的項目,往往具有相對較高的透明度以及相對較嚴格的自我約束,這與債券發行所引入的各種市場約束機制密切相關,例如投資銀行和會計師、律師、評級機構的參與等等,促進了項目投融資行為的規范化。我們也可以創造條件申請設立產業投資基金,以擴大吸引社會資金進入政府投資項目的渠道。同時,對于新型城鎮化建設中的特色小鎮、田園綜合體等建設,也可以嘗試運用更為市場化的投融資方式來經營基礎設施項目和整體開發,例如可以采取包括存量資產的證券化和采取更為靈活的融資安排等,進行融資和開發建設。

(本文首發于2018年4月10日“現代咨詢”微信公眾號)
 
 

明:本文為現代咨詢獨家原創研究文章,轉載需在文章開頭注明“文章來源:現代咨詢  作者:丁伯康”,否則將追究法律責任。歡迎讀者留言,共同交流探討。

現代咨詢(中國現代集團核心企業)作為一家專注于提供政府投融資和平臺公司發展問題綜合解決方案的專業機構,近22年來跟隨著我國城鎮化的快速發展,積極獻計獻策,提供了諸多有效、創新、務實的綜合解決方案并成功落地實施。現業務范圍已涵蓋包括政府投融資頂層方案設計、基礎設施投融資咨詢和PPP咨詢、政府融資平臺咨詢等。(咨詢熱線:18260000201)

 

 
 
 

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